Укажите все несоответствия данного политического заявления стандарту икао приложения 19
Виталий Бордунов Эксперт ИКАО
Эксперт » A viation EX plorer» по правовым вопросам
В первую очередь, применение стандартов Приложения 19 подпадает под действие ст. 37 «Принятие международных стандартов и процедур» и ст.38 «Отклонения от международных стандартов и процедур» Чикагской конвенции. В соответствии со ст. 37 каждое государство «обязуется сотрудничать в обеспечении максимально достижимой степени единообразия правил, стандартов, процедур и организации»… «по всем вопросам, в которых такое единообразие будет содействовать аэронавигации и совершенствовать её». Формулировка обязательства обеспечивать единообразие в «максимально достижимой степени» допускает право каждого государства не выполнять стандарты ИКАО, если оно не в состоянии обеспечить их применение в своей национальной правовой системе по техническим, финансовым, экономическим, организационным и иным причинам. Таким образом, каждое государство вправе само решать по своему усмотрению, что для него реально и на деле максимально достижимо в сфере единообразия правил и процедур аэронавигации.
Такого рода либеральный подход установлен в Чикагской конвенции не случайно. Учтён печальный опыт первой конвенции по международному воздушному праву – Парижской конвенции 1919 года, установившей строгое обязательство для государств её участников применять единообразные технические стандарты без каких-либо оговорок и исключений. Именно эта «строгость и требовательность» первой конвенции оттолкнула от участия в ней многие государства. В 20–30-е годы прошлого века они оказались не в состоянии поддерживать такое единообразие своей властью и законом.
Либеральный подход Чикагской конвенции к вопросам единообразия вводит часто в заблуждение российских регуляторов. Нередко они не видят ничего страшного в том, что те или иные стандарты ИКАО не применяются в российской практике. Ст. 38 позволяет государству, считающему невыполнимым, чтобы его национальные правила и процедуры соответствовали международным стандартам, заявлять о расхождениях с ИКАО, т.е. уведомлять ИКАО, что его национальная практика отличается от стандартов ИКАО.
Применительно к Приложению 19 российскому регулятору стоит отказаться от искушения объяснять причины несоответствия своей национальной практики управления безопасностью полётов стандартам Приложения 19 и извещать об этом ИКАО. Неординарность стандартов этого приложения, цели и задачи, которые перед ними поставлены, – «помочь государствам в управлении рисками для безопасности полётов» – в условиях растущей сложности мировой авиатранспортной системы, взаимозависимый характер авиационной деятельности и необходимость обеспечения безопасной эксплуатации воздушного транспорта ставят вопрос ребром: либо Россия полноценно и добросовестно, как это положено в соответствии с общепризнанным принципом международного права – «договоры должны соблюдаться», начнёт применять стандарты приложения, либо Россия, пользуясь своим правом заявить ИКАО о своих расхождениях в правилах и процедурах в области управления безопасностью полётов, будет придерживаться преимущественно только своей сложившейся национальной практики.
Процесс формирования новых подходов к обеспечению безопасности международной аэронавигации и полётов начался в ИКАО ещё в 1997 году, прежде чем он привёл к принятию Приложения 19. За это время Россия мало что сделала для того, чтобы основательно переориентировать государственную систему управления безопасностью полётов на новый лад, и в настоящее время остро стоит вопрос о способности устаревшей государственной системы управлять процессом приобщения России к требованиям стандартов Приложения 19. Сейчас государственные решения в этой области принимаются регулятором без ведома и согласия авиационного бизнеса. Его голос и мнение чаще всего властью не воспринимается и игнорируется, и с таким положением дел мириться нельзя. Давно уже пора встроить в механизм государственной системы управления гражданской авиацией действующие общественные организации авиаторов так, как это уже практикуется в США, Канаде, Европе. В результате качество государственных решений в области авиации не страдает изъянами и проблемами, чем часто грешат решения российских регуляторов, измеряющих практику по своим представлениям, часто несовместимым с реальной жизнью российской гражданской авиации.
При применении стандартов Приложения 19 следует избегать наивных представлений о том, что обязательство применять стандарты в «максимально достижимой степени» носит гуттаперчевый характер, а такого рода толкование широко распространено в российской законодательной практике. На самом деле стандарты ИКАО должны применяться один к одному. Ст.37 не допускает, чтобы национальные правила и процедуры были похожи на них или приблизительно им максимально соответствовали, и выдавать подобную практику за реальное соблюдение стандартов, мягко говоря, некорректно. Такого рода толкование противоречит Венской конвенции о праве международных договоров, и оно несовместимо с действующей практикой регулирования международных воздушных сообщений. Кроме того, такое толкование – это прямой путь к самоизоляции от сколько-нибудь значительного участия в международной аэронавигации и деятельности международного воздушного транспорта.
Второй важный вопрос применения Приложения 19 – практическая имплементация его стандартов в российской правовой системе в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, которая установила приоритет норм международного права над внутригосударственными правилами. Сравнительный анализ стандартов Приложения 19 с законами и правилами, регулирующими государственную систему управления гражданской авиацией, показывает, что её устройство и содержание весьма далеко от того, что установлено стандартами Приложения 19. Строго говоря, его стандарты диктуют кардинальный пересмотр действующей системы государственного управления гражданской авиацией с тем, чтобы она максимально соответствовала требованиям стандартов Приложения 19. Для разворота системы в его сторону недостаточно опираться исключительно на административный ресурс регулятора. К этому необходимо подключить научные ресурсы, которые, особенно в области юридической науки, фактически отсутствуют. Ещё в начале 90-х наука воздушного права в России низведена под корень.
Между тем без должного научного обоснования переориентации законов и правил воздушного законодательства на новый уровень обеспечения безопасности полётов гражданской авиации в соответствии со стандартами ИКАО невозможно осуществить грамотный и адекватный переход России в новое технологическое, экономическое и правовое измерение в области безопасности полётов. Это позволит России стать полноценным участником процесса глобализации международной аэронавигации, который развивается при активном и деятельном участии ИКАО. Кроме того, без науки не остановить дилетантский, некомпетентный подход к вопросам регулирования обеспечения безопасности полётов. В кругах законодателей широко распространено мнение, что написание законов – плёвое дело. Не зная азов законодательной техники, не понимая суть права и правотворчества, депутаты и сенаторы, не отдавая отчёт в том, к каким последствиям ведёт закон, сработанный по дилетантским представлениям, выступают с законодательными инициативами, которые вместо пользы могут нанести вред делу укрепления безопасности полётов в стране. К такого рода инициативам стоит отнести недавно предложенные группой сенаторов ради внедрения Приложения 19 некоторые изменения в Воздушный кодекс.
Укажите все несоответствия данного политического заявления стандарту икао приложения 19
Виталий Бордунов Эксперт ИКАО
Эксперт » A viation EX plorer» по правовым вопросам
В первую очередь, применение стандартов Приложения 19 подпадает под действие ст. 37 «Принятие международных стандартов и процедур» и ст.38 «Отклонения от международных стандартов и процедур» Чикагской конвенции. В соответствии со ст. 37 каждое государство «обязуется сотрудничать в обеспечении максимально достижимой степени единообразия правил, стандартов, процедур и организации»… «по всем вопросам, в которых такое единообразие будет содействовать аэронавигации и совершенствовать её». Формулировка обязательства обеспечивать единообразие в «максимально достижимой степени» допускает право каждого государства не выполнять стандарты ИКАО, если оно не в состоянии обеспечить их применение в своей национальной правовой системе по техническим, финансовым, экономическим, организационным и иным причинам. Таким образом, каждое государство вправе само решать по своему усмотрению, что для него реально и на деле максимально достижимо в сфере единообразия правил и процедур аэронавигации.
Такого рода либеральный подход установлен в Чикагской конвенции не случайно. Учтён печальный опыт первой конвенции по международному воздушному праву – Парижской конвенции 1919 года, установившей строгое обязательство для государств её участников применять единообразные технические стандарты без каких-либо оговорок и исключений. Именно эта «строгость и требовательность» первой конвенции оттолкнула от участия в ней многие государства. В 20–30-е годы прошлого века они оказались не в состоянии поддерживать такое единообразие своей властью и законом.
Либеральный подход Чикагской конвенции к вопросам единообразия вводит часто в заблуждение российских регуляторов. Нередко они не видят ничего страшного в том, что те или иные стандарты ИКАО не применяются в российской практике. Ст. 38 позволяет государству, считающему невыполнимым, чтобы его национальные правила и процедуры соответствовали международным стандартам, заявлять о расхождениях с ИКАО, т.е. уведомлять ИКАО, что его национальная практика отличается от стандартов ИКАО.
Применительно к Приложению 19 российскому регулятору стоит отказаться от искушения объяснять причины несоответствия своей национальной практики управления безопасностью полётов стандартам Приложения 19 и извещать об этом ИКАО. Неординарность стандартов этого приложения, цели и задачи, которые перед ними поставлены, – «помочь государствам в управлении рисками для безопасности полётов» – в условиях растущей сложности мировой авиатранспортной системы, взаимозависимый характер авиационной деятельности и необходимость обеспечения безопасной эксплуатации воздушного транспорта ставят вопрос ребром: либо Россия полноценно и добросовестно, как это положено в соответствии с общепризнанным принципом международного права – «договоры должны соблюдаться», начнёт применять стандарты приложения, либо Россия, пользуясь своим правом заявить ИКАО о своих расхождениях в правилах и процедурах в области управления безопасностью полётов, будет придерживаться преимущественно только своей сложившейся национальной практики.
Процесс формирования новых подходов к обеспечению безопасности международной аэронавигации и полётов начался в ИКАО ещё в 1997 году, прежде чем он привёл к принятию Приложения 19. За это время Россия мало что сделала для того, чтобы основательно переориентировать государственную систему управления безопасностью полётов на новый лад, и в настоящее время остро стоит вопрос о способности устаревшей государственной системы управлять процессом приобщения России к требованиям стандартов Приложения 19. Сейчас государственные решения в этой области принимаются регулятором без ведома и согласия авиационного бизнеса. Его голос и мнение чаще всего властью не воспринимается и игнорируется, и с таким положением дел мириться нельзя. Давно уже пора встроить в механизм государственной системы управления гражданской авиацией действующие общественные организации авиаторов так, как это уже практикуется в США, Канаде, Европе. В результате качество государственных решений в области авиации не страдает изъянами и проблемами, чем часто грешат решения российских регуляторов, измеряющих практику по своим представлениям, часто несовместимым с реальной жизнью российской гражданской авиации.
При применении стандартов Приложения 19 следует избегать наивных представлений о том, что обязательство применять стандарты в «максимально достижимой степени» носит гуттаперчевый характер, а такого рода толкование широко распространено в российской законодательной практике. На самом деле стандарты ИКАО должны применяться один к одному. Ст.37 не допускает, чтобы национальные правила и процедуры были похожи на них или приблизительно им максимально соответствовали, и выдавать подобную практику за реальное соблюдение стандартов, мягко говоря, некорректно. Такого рода толкование противоречит Венской конвенции о праве международных договоров, и оно несовместимо с действующей практикой регулирования международных воздушных сообщений. Кроме того, такое толкование – это прямой путь к самоизоляции от сколько-нибудь значительного участия в международной аэронавигации и деятельности международного воздушного транспорта.
Второй важный вопрос применения Приложения 19 – практическая имплементация его стандартов в российской правовой системе в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, которая установила приоритет норм международного права над внутригосударственными правилами. Сравнительный анализ стандартов Приложения 19 с законами и правилами, регулирующими государственную систему управления гражданской авиацией, показывает, что её устройство и содержание весьма далеко от того, что установлено стандартами Приложения 19. Строго говоря, его стандарты диктуют кардинальный пересмотр действующей системы государственного управления гражданской авиацией с тем, чтобы она максимально соответствовала требованиям стандартов Приложения 19. Для разворота системы в его сторону недостаточно опираться исключительно на административный ресурс регулятора. К этому необходимо подключить научные ресурсы, которые, особенно в области юридической науки, фактически отсутствуют. Ещё в начале 90-х наука воздушного права в России низведена под корень.
Между тем без должного научного обоснования переориентации законов и правил воздушного законодательства на новый уровень обеспечения безопасности полётов гражданской авиации в соответствии со стандартами ИКАО невозможно осуществить грамотный и адекватный переход России в новое технологическое, экономическое и правовое измерение в области безопасности полётов. Это позволит России стать полноценным участником процесса глобализации международной аэронавигации, который развивается при активном и деятельном участии ИКАО. Кроме того, без науки не остановить дилетантский, некомпетентный подход к вопросам регулирования обеспечения безопасности полётов. В кругах законодателей широко распространено мнение, что написание законов – плёвое дело. Не зная азов законодательной техники, не понимая суть права и правотворчества, депутаты и сенаторы, не отдавая отчёт в том, к каким последствиям ведёт закон, сработанный по дилетантским представлениям, выступают с законодательными инициативами, которые вместо пользы могут нанести вред делу укрепления безопасности полётов в стране. К такого рода инициативам стоит отнести недавно предложенные группой сенаторов ради внедрения Приложения 19 некоторые изменения в Воздушный кодекс.
Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация)
Система управления безопасностью полетов (СУБП)
Внедрение принципов управления безопасностью полетов в гражданской авиации
Начиная с 2001 года, положения об управлении безопасностью полетов постепенно включались ИКАО в различные Приложения к Конвенции о международной гражданской авиации.
Во исполнение рекомендации 2/5 Конференции высокого уровня по безопасности полетов 2010 года (HLSC/2010) Совет ИКАО поддержал разработку нового Приложения к Конвенции о международной гражданской авиации, сводящего воедино всеобъемлющие положения об управлении безопасностью полетов из Приложения 1 «Выдача свидетельств авиационному персоналу», Приложения 6 «Эксплуатация воздушных судов», Приложения 8 «Летная годность воздушных судов», Приложения 11 «Обслуживание воздушного движения», Приложения 13 «Расследование авиационных происшествий и инцидентов» и Приложения 14 «Аэродромы».
25 февраля 2013 года Совет ИКАО единогласно принял Международные стандарты и Рекомендуемую практику «Управление безопасностью полетов» (Приложение 19 к Конвенции о международной гражданской авиации) с датой начала применения 14 ноября 2013 года.
В 2016 году Совет ИКАО признавая необходимость в определении взаимосвязи между восемью критическими элементами государственной системы контроля за обеспечением безопасности полетов, поправкой 1 вводит новые и измененные SARPS по СУБП, включая несколько дополнительных пояснительных примечаний, направленные на содействие реализации. Поправка 1 также распространяет применение СУБП на организации, ответственные за конструкцию типа и изготовление двигателей и воздушных винтов, чему способствует упоминание этих организаций в Приложении 8.
Также, поправка 1 обеспечивает повышенные меры защиты данных и информации о безопасности полетов, а также их источников. Один из ключевых элементов поправки – это повышение статуса инструктивного материала, содержавшегося в прежнем дополнении B Приложения 19, до статуса SARPS, которые включены в новое добавление.
В результате принятия поправки 1 опубликовано второе издание Приложения 19. Это издание отражает существенный характер внесенной поправки, что завершает второй этап разработки настоящего Приложения.
Поправка 1 была принята Советом 2 марта 2016 года, вступила в силу 11 июля 2016 года и начала применяться 7 ноября 2019 года.
Приложение 19 устанавливает следующие основные термины:
Безопасность полетов. Состояние, при котором риски, связанные с авиационной деятельностью, относящейся к эксплуатации воздушных судов или непосредственно обеспечивающей такую эксплуатацию, снижены до приемлемого уровня и контролируются.
Система управления безопасностью полетов (СУБП). Системный подход к управлению безопасностью полетов, включая необходимую организационную структуру, иерархию ответственности, руководящие принципы и процедуры.
Требования к системе управления безопасностью полетов поставщика услуг
В Российской Федерации системный подход к управлению безопасностью полетов обеспечивается посредством:
Дальнейшее развитие требований Воздушного кодекса Российской Федерации и Правил разработки и применения СУБП содержится в следующих федеральных авиационных правилах:
1)Для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих коммерческие воздушные перевозки:
требования пунктов 5.5-5.8, 5.12 Федеральных авиационных правил «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации », утвержденных приказом Минтранса России от 31.07.2009 № 128;
2)Для юридических лиц, осуществляющих техническое обслуживание гражданских воздушных судов:
требования пункта 63 Федеральных авиационных правил «Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим техническое обслуживание гражданских воздушных судов ». Форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих техническое обслуживание гражданских воздушных судов, требованиям федеральных авиационных правил», утвержденных приказом Минтранса России от 25.09.2015 № 285.
3)Для поставщиков услуг, осуществляющих аэронавигационное обслуживание полетов воздушных судов:
требования Главы XII Обеспечение безопасности полетов при обслуживании воздушного движения Федеральных авиационных правил «Организация воздушного движения в Российской Федерации», утвержденных приказом Минтранса России от 25.11.2011 № 293;
4)Для операторов сертифицированных аэродромов гражданской авиации:
требования пунктов 57, 63 и раздела 5.2 пункта 61 Федеральных авиационных правил
5)Для образовательных учреждений, осуществляющих подготовку пилотов гражданских воздушных судов:
6)Для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих авиационные работы:
требования пунктов 4.6, 4.7 и 6.1 Федеральных авиационных правил «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации», утвержденных приказом Минтранса России от 31.07.2009 № 128;
7)Для физических и юридических лиц, организующих и выполняющих полеты воздушных судов, не относящихся к легким или сверхлегким, в целях авиации общего назначения:
требования пунктов 4.6, 4.7 Федеральных авиационных правил «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации», утвержденных приказом Минтранса России от 31.07.2009 № 128 ;
