что включает в себя теория государственного управления
Вообще говоря, существует три различных общих подхода к пониманию государственного управления: классическая теория государственного управления, новая теория государственного управления и теория постмодернистского государственного управления, предлагающие различные точки зрения того, как администратор практикует государственное управление.
СОДЕРЖАНИЕ
Типы теории государственного управления
Теория государственного управления недавно была разделена на три части. Это три ветви: классическая теория государственного управления, новая теория государственного управления и теория постмодернистского государственного управления. Каждая из этих трех ветвей изучает государственное управление с разных точек зрения. Эти типы теорий являются одними из способов, с помощью которых администратор может понять и выполнять свои обязанности в качестве государственного администратора.
Классическая теория государственного управления
Новая теория государственного управления
* Постмодернистская теория государственного управления
Постмодернистское государственное управление относится к внутренней работе почти каждого существующего государственного учреждения. Будь то мужчины и женщины конгресса в Вашингтоне, округ Колумбия, или представители Департамента общественной безопасности, расположенные в любом офисе DPS, занимающегося бумажной работой соискателей, желающих получить водительские права. Идея государственного управления достаточно широка, чтобы охватить все государственные должности, влияющие на общественность. Члены государственного управления бывают в разных формах и в разных количествах. Понимая теорию постмодернистского государственного управления, важно проводить различие между теорией постмодерна и эпохой постмодерна, а также уметь различать постмодернизм (период времени) и постмодернизм (теория / философия).
Развитие теории государственного управления
Метод идеального типа Макса Вебера
Параллельно. Сторонники этой стратегии соотнесения теории и практики считают, что практическое знание не может быть получено из теорий. Для практикующих эту стратегию практика и теория остаются отдельными компонентами знания. Практические знания нацелены на то, как справляться с проблемами в конкретных ситуациях, в то время как теория нацелена на то, чтобы справиться с конкретной ситуацией в рамках общего набора принципов. Сторонники параллельной стратегии утверждают, что между практическими и теоретическими знаниями могут существовать взаимодополняющие отношения или что они могут заменять друг друга в определенных ситуациях, потому что конкретные ситуации потребуют совместной работы практики и теории. Таким образом, сторонники параллельной стратегии утверждают, что для управленческих исследований важно поддерживать автономную систему связи.
Трансфер. Эта вторая стратегия ставит теоретико-практическую проблему как задачу перевода и распространения исследовательских знаний в менеджменте. Эта стратегия решает проблему отсутствия у государственных менеджеров интереса к работе ученых или их изучения. Это результат того, что научную работу нелегко применить на практике, а также сложности журналов, поэтому знания не переносятся из теории в практику. Сторонники стратегии передачи утверждают, что популяризация научных работ и их большее соответствие с текущими проблемами, стоящими перед государственным управлением, улучшили бы передачу знаний от ученых чиновникам на уровне улиц и государственным менеджерам. Однако некоторые утверждают, что такой подход не оправдывает ожиданий, поскольку многие практикующие органы государственного управления мало влияют на содержание знаний, предлагаемых учеными.
Важные фигуры в теории государственного управления
Макс Вебер
Макс Вебер был немецким политэкономом, социологом и известным философом, который является важным отцом теории государственного управления и ее бюрократической стороны. Он провел обширное исследование древних и современных государств, чтобы получить лучшее представление о бюрократии в разные эпохи для своей книги Magnum Opus «Экономика и общество», опубликованной в 1922 году. Эта работа внесла огромный вклад в понимание теории государственного управления. Макс Вебер считал бюрократию наиболее рациональной формой управления, когда-либо изобретенной человеком. В своих трудах он утверждает, что господство осуществляется через администрацию и что для того, чтобы иметь место законное господство, требуется бюрократия.
Вудро Уилсон
Вудро Вильсон определил государственное управление как подробное и систематическое исполнение публичного права, он разделил государственные учреждения на два отдельных сектора: администрирование и политику. По его словам, политика имеет дело с формулированием политики и вопросами, связанными с ней, тогда как администрация оснащена для ее проведения. По его собственным словам в своем раннем эссе «Исследование управления» он сказал, что «становится все труднее проводить конституцию, чем формулировать ее». Вильсон очень старался провести различие между политикой и администрацией; он рассматривал управление как сферу бизнеса, лежащую вне политики. Он думал, что теория государственного управления существует просто из-за технических деталей и существует за кулисами бизнес-аспекта политики.
Фредерик Уинслоу Тейлор
Фредерик Тейлор был инженером по профессии, который видел большую часть жизни с научной точки зрения. Он является популярным и менее консервативным автором теории государственного управления, поскольку он разработал свою собственную, очень популярную теорию традиционного государственного управления, «Теорию научного управления». Он был озабочен поиском наилучшего и наиболее эффективного способа выполнения задачи для конкретной работы, уменьшая общий труд, который приходилось выполнять рабочему с наименьшим количеством движений. Работа Фредерика Тейлорса подходила к мотивации с очень авторитетным, холодным, научным мотиватором, который перевешивал любые гуманные аспекты научного управления. В целом многие тонкости государственного управления, такие как управление, контроль и бухгалтерский учет, подчиняются научным принципам, и Тейлор использует их, чтобы найти свой собственный эффективный теоретический подход к теории государственного управления.
Теория государственного управления на практике
Часто считающийся лучшим способом организации работы в государственном секторе, он широко использовался в западном мире в 19-м и начале 20-го века. Америка и Европа различаются между собой сторонниками передачи эффективных методов управления между крупными частными и государственными организациями. Первой эффективной теорией в Америке была научная теория, изобретенная Фредериком У. Тейлором в 1911 году. Его работа «Принципы и методы научного управления» использовалась для реализации идей, которые повысят эффективность американского правительства. Идеи Тейлора о стандартизации работы, систематическом контроле и иерархической организации идеально подходили для государственного сектора 1940-х годов. [5]
Новое государственное управление было известной теорией, которая вдохновила на реформы здравоохранения в Соединенном Королевстве. Его применение в здравоохранении совпало с ростом расходов, которые использовались в связи с прогрессом технологий и старением населения. Разница между частным и государственным секторами с точки зрения бюджетного процесса и идеологии вызвала столкновение интересов. В 1990 году Национальная служба здравоохранения создала внутренний рынок отдельных поставщиков медицинских услуг и больниц. Это создание рынков, в свою очередь, не позволило государству быть одновременно спонсором и поставщиком услуг, а стало просто главным спонсором. Хотя эти рынки не были приватизированы, они приобрели конкурентный характер. Предположение, что конкуренция приведет к расширению прав и возможностей, эффективности и справедливости, стало безудержным. Вскоре государственные больницы получили от районных органов здравоохранения квазиавтономный статус, что привело к конкуренции за пациентов и средства. Приобретенный ими статус практически не привел к вмешательству в повседневную деятельность.
Постмодернистское государственное управление связано с капиталистической моделью конца 20-го и 21-го веков. Это связано с глобализацией, консьюмеризмом и фрагментацией власти и государства. Понятия науки и разума децентрализованы и рассматриваются как определяющие истины. Он имеет тенденцию сводить на нет любые действия, основанные на вере. [7]
Теория государственного управления как наука
(по учебнику Малышевой М.А. Теория и методы современного государственного управления)
Государство является формой политической организации общества. Основное его назначение состоит в защите существующего общественного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами.
Среди всех видов управления государственное управление занимает особое место. Это связано с тем, что с одной стороны, государственное управление — это механизм реализации властных полномочий государства по руководству, организации и целенаправленному государственно-властному воздействию на общество и все его подсистемы. С другой — особый вид профессиональной деятельности по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях реализации его правотворческих, правоисполнительных, правоохранительных и воспитательных функций.
Кроме того, термин «государственное управление» характеризует и отрасль научных знаний.
Объектом науки государственного управления является государство и его аппарат, различные подразделения органов публичного государственного и муниципального управления, как в целом, так и в отдельных его частях, подсистемах и институтах.
Предметом — сущность, содержание и закономерности государственного управления; структура, принципы, формы, методы и правовые основы взаимоотношений государства (как субъекта управляющего воздействия) и общества (как объекта этого воздействия); особенности управленческих проявлений в различных социальных сферах (политике, экономике, социальной сфере, международных отношениях и др.); объективные условия и субъективные факторы, обусловливающие характер управления.
В научной и учебной литературе «государственное управление» рассматривается как:
— сознательное организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публичную) жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования (Г.В.Атаманчук)
— целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему государственных органов, организаций и соответствующих должностных лиц) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. (Е. В. Охотский).
Возникновение теории государственного управления обычно связывают с научным направлением, появившемся в XVII в. в Австрии и Германии, где в университетах читали курс «камеральных» наук, т.е. цикл административных и экономических дисциплин. Камералистика изучала структуру административных служб, а также пути и средства улучшения их работы.
В конце XIX в. камеральные науки пришли в упадок, так как именно в этот период началось бурное развитие политической науки и собственно теории государственного управления, эпицентр которой переместился в США. Основоположником американской науки государственного управления считают двадцать восьмого президента этой страны Вудро Вильсона (1856–1924).
Основные положения концепции В. Вильсона были изложены в его статье «Изучение администрации» (1887), поводом для написания которой явилось принятие закона Пендлтона (1883), положившего конец «системе дележа добычи» (spoils system) при организации федеральной государственной службы на основе «системы заслуг» (merit system).
Принятие этого документа положило начало законодательному оформлению современного института гражданской службы (civil service). Закон Пендлтона предусматривает проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов на государственные должности и действует в США по настоящее время. В. Вильсон считал, что отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, «составляют самую сущность правительственной системы».
Первым ученым, давшим систематизированный анализ государственной бюрократии, был немецкий социолог Макс Вебер (1884-1920). Его классическая работа «Хозяйство и общество» (1921) представляет ценность до настоящего времени как основа изучения иерархии исполнительной власти и интересов ее сотрудников. Вебер создал свою теорию бюрократии в рамках более общей теории власти. Он показал, что власть или господство подразумевает не только силу, но и наличие определенных ценностей, убеждений, на которых зиждется послушание управляемых.
Сам М. Вебер считал идеальным административно-государственное управление, построенное на жестких бюрократических принципах:
— авторитарная власть руководителя, который принимает решения, отдает распоряжения подчиненным и контролирует их исполнение.
— Задача служащих государственной администрации при этом заключалась только в том, чтобы применять управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего и разрабатывались определенные правила государственного администрирования.
— Вебер представлял профессиональных государственных служащих как высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных подготовкой, с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность.
— По его мнению, без этого возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность государственного аппарата.
М. Вебер считал также, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен «управлять» прежде всего беспристрастно — данное требование применимо даже к так называемым «политическим» управленческим чиновникам, — по меньшей мере официально, коль скоро под вопрос не поставлены «государственные интересы», т.е. жизненные интересы господствующего порядка. Sine ira et studio — без гнева и пристрастия должен он вершить дела.
Анализ Вебера основывался на изучении бюрократии Германии, но разработанные им принципы универсальны и могут быть использованы применительно к различным странам и условиям.
В. Вильсон, М. Вебер оказали значительное воздействие на развитие теории государственного управления. В их трудах были разработаны две основополагающие идеи:
• изучение с научных позиций администрации является центральной задачей для осуществления реформ государственного управления;
• государственный аппарат должен быть вне политики.
Большинство исследователей считают, что именно появление их работ свидетельствовало о начале развития теории государственного управления как самостоятельного научного направления.
Свое дальнейшее развитие теория государственного управления получила в трудах классической школы и школы «человеческих отношений», представлявших направление «научный менеджмент», которое преобладало в первой трети XX в.
Французский ученый А. Файоль — основоположник классической школы — сформулировал 5 функций и 14 принципов, которые должны воплощаться в работе управленцев высшего звена.
Функции управления (по А. Файолю):
Принципы управления (по А. Файолю):
1) разделение труда (позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий);
2) власть (право отдавать распоряжения, власть немыслима без ответственности);
3) единство распорядительства (служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник);
4) единство руководства (один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель);
5) подчинение частных интересов общим (в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан);
6) дисциплина (повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние знаки уважения, проявляемые соответственно установленному между предприятием и его служащими соглашению);
7) вознаграждение персонала (должно быть справедливым и по возможности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие);
8) централизация (должна быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств — необходимо найти степень централизации, наиболее благоприятную для предприятия);
10) порядок (определенное место для каждого сотрудника и каждый сотрудник на своем месте);
11) справедливость (чтобы поощрять персонал к исполнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему благожелательно; т.к. справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием);
12) постоянство состава персонала (текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел);
13) инициатива (свобода предложения и осуществления планов);
14) единение персонала (сила предприятия в том, чтобы использовать способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений).
Файоль рассматривал управление как процесс, имеющий место во всех без исключения организациях — военных, государственных, промышленных, коммерческих и религиозных, — вне зависимости от иххарактера и размера.
Основной вклад классической школы в теорию государственного управления заключается в том, что она рассмотрела управление как универсальный процесс, состоящий из нескольких взаимосвязанный функций.Однако приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах государственной деятельности. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкойперспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности государственной организации.
Школа «человеческих отношений» (М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У Мэрфи), возникла в З0-е гг.ХХ в. вследствие того, что классический подход недостаточно осознавал роль человеческих отношений как основного элемента эффективности организации.
Главное внимание представители школы «человеческих отношений» уделяли анализу психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации. Однако дальнейшие исследования показали, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет большее значение, чем простая удовлетворенность работой.
Новый этап в развитии теории государственного управления начался в 1950-е гг. и продолжался до конца XX в. Наиболее влиятельными направлениями этого периода можно считать поведенческий (бихевиоральный), системный и ситуационный подходы.
Представители бихевиористского направления — Г.Саймон, Д.Макгрегор, Ф.Герцберг, Д.Томпсон, Д.Истон — стремились представить в качестве фундамента науки управления достижения современной социальной психологии и социологии, а также объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Таким образом, школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Новый подход отличался стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих собственных возможностей в государственных структурах на основе применения концепций поведенческих наук. Основной целью этой школыв самых общих чертах было повышение эффективности организации засчет повышения эффективности ее человеческих ресурсов.
В рамках поведенческого подхода ученые исследовали различные аспекты социального взаимодействия, мотивации, характера власти и авторитета в государственном управлении. Особенно популярным поведенческий подход был в 1960-х гг. Его главный постулат состоит в том, что правильное применение науки о поведении будет способствовать повышению эффективности труда как отдельного служащего, так и системы государственного управления в целом.
В этот период получают широкое распространение системный и ситуационный подходы к государственному управлению.
Популярности системного подхода в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Применение теории систем к административно-государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно связаны с внешним миром. В настоящее время системный подход является одним из основных в теории государственного управления.
Однако теория систем сама по себе еще не может помочь руководителям определить, какие именно элементы административно- государственной организации как системы особенно важны. Поэтому логическим продолжением теории систем в начале 70-х годов ХХ в. Стал ситуационный подход, использующий возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям. Центральной идей этого подхода является анализ ситуации, т.е. конкретного набора обстоятельств, которые сильно влияют на данную административную организацию в данное конкретное время.
Последние десятилетия являются периодом интенсивного поиска оптимальных моделей государственного управления. В западных странах был предложен рецепт реорганизации государства в соответствии с лозунгом «сделать управление разновидностью бизнеса», позднее оформившийся в виде концепции нового государственного менеджмента (New Public Management).
Эта концепция явилась ответом на кризисные явленияв государственном управлении, построенном на принципах бюрократии, иерарической организации, централизации, стабильности организации и государственной службы, единства управления, администрирования.
Особенности перехода к государственному менеджменту находят выражение в:
• приверженности к действию и изменению, а не устойчивости, определенной норме;
• принципе субсидиарности современной организации управления, которая должна быть ближе к клиенту, характеризоваться децентрализацией и относительной свободой всех его звеньев;
• активном выборе управленцем любого уровня сферы деятельности, которая служила бы общественным интересам и интересам конкретного человека;
• новом критерии эффективности деятельности системы государственного управления, ориентированного на качество услуг и рентабельность.
Феномен нового государственного менеджмента возник в рамках более широкого движения за «перестраивающееся правительство», которое началось в конце 1970-х годов в экономически развитых странах. Авторами концепции «Перестраивающегося правительства»(Reinventing Government — RG) являются Дэвид Осборн и Тэд Гэблер.
Основной идеей данной концепции является утверждение, что основное значение надо придавать такому изменению стимулов в государственном секторе, которые сделали бы процесс государственного управления более эффективным. Основные принципы концепции «перестройки правительства»:
• конкуренция между структурами, претендующими на предоставление услуг для правительства;
• наделение местных сообществ большими полномочиями;
• ориентация на конечный результат;
• модель «сервисного государства», которая рассматривает граждан в качестве клиентов;
• упреждение проблем вместо их разрешения;
• ориентация госструктур на зарабатывание денег, а не их трату;
• децентрализация деятельности правительства;
• опора на рыночные механизмы в деятельности государственных структур.
Основные элементы нового государственного менеджмента:
• предпочтение рыночным механизмам управления государственным сектором;
• оценка деятельности системы государственного управления по результатам, представляющим ценность для потребителей;
• ориентация деятельности государственного аппарата на достижение целей развития, а не следование инструкциям;
• формирование конкурентных начал в государственном секторе;
• сокращение масштабов и ресурсов государственного управления (приватизация, децентрализация, деконцентрация);
• усовершенствование механизмов управления государственными финансами и бюджетом (аутсорсинг, конкурсный тендер);
• разделение полномочий и ответственности между государством и обществом.
Следует отметить и недостатки «нового менеджмента», которые оказались не менее значительными, нежели недостатки концепции «бюрократии как машины». К этим недостаткам относятся:
• злоупотребление инициативностью (усмотренческое поведение государственных служащих);
• распространение коррупции в государственных аппаратах тех стран, в которых отсутствует должный уровень административной культуры (в первую очередь, в переходных странах);
• не вся служебная деятельность государственных служащих и функции государственных органов являются клиентоориентированными. Агентская схема не универсальна и не отменяет традиционных схем управления, в частности внутренние отношения в государственном аппарате не являются агентскими;
• чрезмерное разрушение корпоративного сознания государственных служащих вследствие неограниченных переходов из других структур, в особенности из бизнес-сектора.
Сегодня происходит переход от концепции нового государственного менеджмента к описанию управленческой политики в категориях «Governance», что означает изменение методологических оснований теории ипрактики административных реформ.Общий смысл концепции «Governance» состоит в том, что государственное управление становится менее жестким, детализированными регламентированным; оно базируется, скорее, на горизонтальных,чем на вертикальных связях между государственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом.
К новому подходу относится понятие «качественное управление» (Good Governance), которое описывается по методологии, разработанной в структурах ООН и включает в себя следующие ключевые характеристики:
• сотрудничество и совместная работа граждан и власти (Participatory);
• признание верховенства права (Rule of Law);
• прозрачность власти и ее решений (Transparency)
• отзывчивость реагирования, оперативность (Responsiveness);
• ориентация на консенсус (Consensus Oriented);
• равенство и отсутствие дискриминации (Equity and Inclusiveness);
• результативность, эффективность и экономичность (Effectiveness and Efficiency);
• подотчетность власти гражданам (Accountability).
В России теория государственного управления длительное время развивалась без самостоятельного дисциплинарного оформления, главным образом как учение о государстве и праве. Начиная с введения Петром I в 1722 г. знаменитой «Табели о рангах» все внимание сосредоточивалось на попытках повысить традиционно низкую эффективность государственного аппарата, преодолеть апатию чиновничества и крайнюю медлительность «вращения бюрократических колес».
В этой связи определенный интерес представляет программа рационализации государственной службы, предложенная в начале XIX в. М.М. Сперанским(1772–1839). Его план, в частности, предлагалсломать систему выслуги лет, заложенную в «Табель о рангах», и ввести образование и профессиональные качества чиновника как критерии его профессионального роста.
Однако наиболее интересные и оригинальные идеи появились во второй половине XIX — начале XX в. и связаны с развитием так называемой государственной школы.
В предреволюционные годы работы А.А. Богданова (1873-1928) предвосхитили некоторые идеи теории систем. В частности, в своем труде «Всеобщая организационная наука (тектология)» (1913-1917) он доказывал возможность высокого уровня обобщения разнообразных структурных отношений, что позволяло использовать количественные методы при решении организационных задач. Эти идеи в то время не были поняты и приняты научным сообществом.
В период социалистического строительства руководителями нашей страны была поставлена задача широкого изучения и внедрения в деятельность государственного аппарата идей научного менеджмента. Был создан ряд научно-исследовательских институтов и лабораторий, занимавшихся изучением научной организации труда и управления. Научное администрирование рассматривалось как часть научной организации труда. В соответствии с идеями американского инженера Фредерика Тэйлора и его последователей считалось, что нет барьеров на пути улучшения управления и превращения госаппарата в наиболее доступныйшироким народным массам институт.
В начале ХХI в. основой для проведения административной реформы в России стал новый государственный менеджмент. В идеологии аминистративных реформ 2003–2010 гг. в России четко просматривается стремление заимствовать следующие элементы нового государственного менеджмента:
— управление по результатам,
— бюджетирование, ориентированное на результат, бизнес-планирование;
— измерение результатов деятельности органов исполнительной власти и государственных служащих на основе системы достоверных и проверяемых показателей;
— ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства;
— развитие процедур передачи ряда государственных функций на подряд (аутсорсинг);
— разработка стандартов предоставления государственных услуг, на основе которых можно оценивать результативность деятельности каждого органа исполнительной власти;
— привлечение к работе государственных структур институтов гражданского общества.
Однако, как показывают исследования, в систему государственного управления России не были привнесены некоторые узловые элементы нового государственного менеджмента: децентрализация власти; вовлечение институтов гражданского общества, бизнеса в решении общественных проблем; расширение прав граждан с передачей функции контроля на низовой уровень управления. В результате общемировая схема проведения административных реформ в духе нового государственного менеджмента в России была реализована лишь отчасти.