Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация)
Система управления безопасностью полетов (СУБП)
Внедрение принципов управления безопасностью полетов в гражданской авиации
Начиная с 2001 года, положения об управлении безопасностью полетов постепенно включались ИКАО в различные Приложения к Конвенции о международной гражданской авиации.
Во исполнение рекомендации 2/5 Конференции высокого уровня по безопасности полетов 2010 года (HLSC/2010) Совет ИКАО поддержал разработку нового Приложения к Конвенции о международной гражданской авиации, сводящего воедино всеобъемлющие положения об управлении безопасностью полетов из Приложения 1 «Выдача свидетельств авиационному персоналу», Приложения 6 «Эксплуатация воздушных судов», Приложения 8 «Летная годность воздушных судов», Приложения 11 «Обслуживание воздушного движения», Приложения 13 «Расследование авиационных происшествий и инцидентов» и Приложения 14 «Аэродромы».
25 февраля 2013 года Совет ИКАО единогласно принял Международные стандарты и Рекомендуемую практику «Управление безопасностью полетов» (Приложение 19 к Конвенции о международной гражданской авиации) с датой начала применения 14 ноября 2013 года.
В 2016 году Совет ИКАО признавая необходимость в определении взаимосвязи между восемью критическими элементами государственной системы контроля за обеспечением безопасности полетов, поправкой 1 вводит новые и измененные SARPS по СУБП, включая несколько дополнительных пояснительных примечаний, направленные на содействие реализации. Поправка 1 также распространяет применение СУБП на организации, ответственные за конструкцию типа и изготовление двигателей и воздушных винтов, чему способствует упоминание этих организаций в Приложении 8.
Также, поправка 1 обеспечивает повышенные меры защиты данных и информации о безопасности полетов, а также их источников. Один из ключевых элементов поправки – это повышение статуса инструктивного материала, содержавшегося в прежнем дополнении B Приложения 19, до статуса SARPS, которые включены в новое добавление.
В результате принятия поправки 1 опубликовано второе издание Приложения 19. Это издание отражает существенный характер внесенной поправки, что завершает второй этап разработки настоящего Приложения.
Поправка 1 была принята Советом 2 марта 2016 года, вступила в силу 11 июля 2016 года и начала применяться 7 ноября 2019 года.
Приложение 19 устанавливает следующие основные термины:
Безопасность полетов. Состояние, при котором риски, связанные с авиационной деятельностью, относящейся к эксплуатации воздушных судов или непосредственно обеспечивающей такую эксплуатацию, снижены до приемлемого уровня и контролируются.
Система управления безопасностью полетов (СУБП). Системный подход к управлению безопасностью полетов, включая необходимую организационную структуру, иерархию ответственности, руководящие принципы и процедуры.
Требования к системе управления безопасностью полетов поставщика услуг
В Российской Федерации системный подход к управлению безопасностью полетов обеспечивается посредством:
Дальнейшее развитие требований Воздушного кодекса Российской Федерации и Правил разработки и применения СУБП содержится в следующих федеральных авиационных правилах:
1)Для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих коммерческие воздушные перевозки:
требования пунктов 5.5-5.8, 5.12 Федеральных авиационных правил «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации », утвержденных приказом Минтранса России от 31.07.2009 № 128;
2)Для юридических лиц, осуществляющих техническое обслуживание гражданских воздушных судов:
требования пункта 63 Федеральных авиационных правил «Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим техническое обслуживание гражданских воздушных судов ». Форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих техническое обслуживание гражданских воздушных судов, требованиям федеральных авиационных правил», утвержденных приказом Минтранса России от 25.09.2015 № 285.
3)Для поставщиков услуг, осуществляющих аэронавигационное обслуживание полетов воздушных судов:
требования Главы XII Обеспечение безопасности полетов при обслуживании воздушного движения Федеральных авиационных правил «Организация воздушного движения в Российской Федерации», утвержденных приказом Минтранса России от 25.11.2011 № 293;
4)Для операторов сертифицированных аэродромов гражданской авиации:
требования пунктов 57, 63 и раздела 5.2 пункта 61 Федеральных авиационных правил
5)Для образовательных учреждений, осуществляющих подготовку пилотов гражданских воздушных судов:
6)Для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих авиационные работы:
требования пунктов 4.6, 4.7 и 6.1 Федеральных авиационных правил «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации», утвержденных приказом Минтранса России от 31.07.2009 № 128;
7)Для физических и юридических лиц, организующих и выполняющих полеты воздушных судов, не относящихся к легким или сверхлегким, в целях авиации общего назначения:
требования пунктов 4.6, 4.7 Федеральных авиационных правил «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации», утвержденных приказом Минтранса России от 31.07.2009 № 128 ;
3.4 НОВОЕ ПРИЛОЖЕНИЕ 19 «УПРАВЛЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТЬЮ ПОЛЕТОВ»
Необходимость разработки единого Приложения, целиком посвященного вопросам ответственности и процессам управления безопасностью полетов, была рекомендована участниками Конференции генеральных директоров гражданской авиации по глобальной стратегии в сфере безопасности полетов, состоявшейся в Монреале 20–22 марта 2006 года (DGCA/06), и Конференции высокого уровня по безопасности полетов, состоявшейся также в Монреале 29 марта – 1 апреля 2010 года (HLSC/2010).
Согласно решениям, принятым на конференциях, Аэронавигационная комиссия согласилась создать Группу экспертов по управлению безопасностью полетов (SMP) для выработки рекомендаций по подготовке нового Приложения, посвященного процессам управления безопасностью полетов и соответствующей ответственности.
В феврале 2012 года SMP рекомендовала перенести положения об управлении безопасностью полетов, содержащиеся в Приложениях 1; 6, части I, II и III; 8; 11; 13 и 14, том I (см. таблицы 3-1 и 3-2), в новое Приложение 19. Большинство указанных требований были изменены в целях обеспечения единообразия и четкости формулировок, при этом смысл первоначальных требований был сохранен.
Положения, предложенные SMP для Приложения 19, предназначены для гармонизации методов и практики управления безопасностью полетов, используемых государствами и организациями, занятыми авиационной деятельностью. В результате в Приложение 19 вошли требования по управлению безопасностью полетов, касающиеся государств, поставщиков авиационной продукции и обслуживания, а также эксплуатантов самолетов авиации общего назначения, выполняющих международные полеты. Требования по управлению безопасностью полетов, относящиеся к определенным секторам гражданской авиации, остаются в Приложениях, которые применимы к определенной сфере или виду деятельности каждого конкретного поставщика обслуживания (напр., требования к программам анализа летных данных эксплуатантов ВС остаются в части I Приложения 6).
После принятия Приложения 19 потребуется внесение поправок в ряд приложений ИКАО к Конвенции о международной гражданской авиации. Поэтому поправки в Приложения 1, 6, 8, 11, 13 и 14, вызванные принятием Приложения 19, должны быть внесены одновременно с тем, чтобы избежать дублирования требований.
Дата начала применения Приложения 19 не зависит от соответствующих дат начала применения существующих положений об управлении безопасностью полетов. Таким образом, дата начала применения Приложения 19 не влияет на применимость положений SARPS об управлении безопасностью полетов, содержащихся в других Приложениях.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОГРАММА ПО БЕЗОПАСНОСТИ ПОЛЕТОВ (ГосПБП)
В данной главе приводятся цели, концептуальные рамки и подход к реализации Государственной программы по безопасности полетов (ГосПБП). В ней также описывается важность организации процессов поддержки и оценки эффективности ГосПБП.
ГосПБП – это система управления, предназначенная для государственного регулирования и администрирования вопросов обеспечения безопасности полетов. Реализация ГосПБП соответствует масштабу и сложности системы гражданской авиации государства и требует координации деятельности многих государственных органов власти, отвечающих за авиационную отрасль. Задачами ГосПБП являются:
обеспечение наличия в государстве минимально требуемой нормативной базы;
обеспечение гармонизации государственных регламентирующих и административных структур в части, касающейся выполнения ими функций по управлению факторами риска для безопасности полетов;
обеспечение мониторинга и оценки общих показателей эффективности обеспечения безопасности полетов в государстве;
координация и постоянное улучшение функций государства в области управления безопасностью полетов;
поддержка эффективной реализации ГосПБП и взаимодействия с СУБП поставщиков обслуживания.
Принципы управления безопасностью полетов создают основу для параллельного развития ГосПБП государством и СУБП поставщиками обслуживания. В процессе создания государственной законодательной базы в сфере обеспечения безопасности полетов государство обнародует требования по СУБП, тем самым требуя от поставщиков обслуживания реализации возможностей этих систем в области управления безопасностью полетов, что позволяет успешно обнаруживать системные недостатки в этой области и разрешать проблемы в области безопасности полетов.
СУБП поставщиков обслуживания требуют действенного контроля со стороны регламентирующих органов. Кроме того, СУБП в значительной степени основаны на показателях эффективности деятельности и требуют соответствующего обмена информацией по безопасности полетов с внутренними и внешними заинтересованными сторонами. Государство же посредством ГосПБП выполняет контролирующие функции и способствует реализации необходимых инициатив в области обобщения данных и обмена информацией.
Эксперт » A viation EX plorer» по правовым вопросам
В первую очередь, применение стандартов Приложения 19 подпадает под действие ст. 37 «Принятие международных стандартов и процедур» и ст.38 «Отклонения от международных стандартов и процедур» Чикагской конвенции. В соответствии со ст. 37 каждое государство «обязуется сотрудничать в обеспечении максимально достижимой степени единообразия правил, стандартов, процедур и организации»… «по всем вопросам, в которых такое единообразие будет содействовать аэронавигации и совершенствовать её». Формулировка обязательства обеспечивать единообразие в «максимально достижимой степени» допускает право каждого государства не выполнять стандарты ИКАО, если оно не в состоянии обеспечить их применение в своей национальной правовой системе по техническим, финансовым, экономическим, организационным и иным причинам. Таким образом, каждое государство вправе само решать по своему усмотрению, что для него реально и на деле максимально достижимо в сфере единообразия правил и процедур аэронавигации.
Такого рода либеральный подход установлен в Чикагской конвенции не случайно. Учтён печальный опыт первой конвенции по международному воздушному праву – Парижской конвенции 1919 года, установившей строгое обязательство для государств её участников применять единообразные технические стандарты без каких-либо оговорок и исключений. Именно эта «строгость и требовательность» первой конвенции оттолкнула от участия в ней многие государства. В 20–30-е годы прошлого века они оказались не в состоянии поддерживать такое единообразие своей властью и законом.
Либеральный подход Чикагской конвенции к вопросам единообразия вводит часто в заблуждение российских регуляторов. Нередко они не видят ничего страшного в том, что те или иные стандарты ИКАО не применяются в российской практике. Ст. 38 позволяет государству, считающему невыполнимым, чтобы его национальные правила и процедуры соответствовали международным стандартам, заявлять о расхождениях с ИКАО, т.е. уведомлять ИКАО, что его национальная практика отличается от стандартов ИКАО.
Применительно к Приложению 19 российскому регулятору стоит отказаться от искушения объяснять причины несоответствия своей национальной практики управления безопасностью полётов стандартам Приложения 19 и извещать об этом ИКАО. Неординарность стандартов этого приложения, цели и задачи, которые перед ними поставлены, – «помочь государствам в управлении рисками для безопасности полётов» – в условиях растущей сложности мировой авиатранспортной системы, взаимозависимый характер авиационной деятельности и необходимость обеспечения безопасной эксплуатации воздушного транспорта ставят вопрос ребром: либо Россия полноценно и добросовестно, как это положено в соответствии с общепризнанным принципом международного права – «договоры должны соблюдаться», начнёт применять стандарты приложения, либо Россия, пользуясь своим правом заявить ИКАО о своих расхождениях в правилах и процедурах в области управления безопасностью полётов, будет придерживаться преимущественно только своей сложившейся национальной практики.
Процесс формирования новых подходов к обеспечению безопасности международной аэронавигации и полётов начался в ИКАО ещё в 1997 году, прежде чем он привёл к принятию Приложения 19. За это время Россия мало что сделала для того, чтобы основательно переориентировать государственную систему управления безопасностью полётов на новый лад, и в настоящее время остро стоит вопрос о способности устаревшей государственной системы управлять процессом приобщения России к требованиям стандартов Приложения 19. Сейчас государственные решения в этой области принимаются регулятором без ведома и согласия авиационного бизнеса. Его голос и мнение чаще всего властью не воспринимается и игнорируется, и с таким положением дел мириться нельзя. Давно уже пора встроить в механизм государственной системы управления гражданской авиацией действующие общественные организации авиаторов так, как это уже практикуется в США, Канаде, Европе. В результате качество государственных решений в области авиации не страдает изъянами и проблемами, чем часто грешат решения российских регуляторов, измеряющих практику по своим представлениям, часто несовместимым с реальной жизнью российской гражданской авиации.
При применении стандартов Приложения 19 следует избегать наивных представлений о том, что обязательство применять стандарты в «максимально достижимой степени» носит гуттаперчевый характер, а такого рода толкование широко распространено в российской законодательной практике. На самом деле стандарты ИКАО должны применяться один к одному. Ст.37 не допускает, чтобы национальные правила и процедуры были похожи на них или приблизительно им максимально соответствовали, и выдавать подобную практику за реальное соблюдение стандартов, мягко говоря, некорректно. Такого рода толкование противоречит Венской конвенции о праве международных договоров, и оно несовместимо с действующей практикой регулирования международных воздушных сообщений. Кроме того, такое толкование – это прямой путь к самоизоляции от сколько-нибудь значительного участия в международной аэронавигации и деятельности международного воздушного транспорта.
Второй важный вопрос применения Приложения 19 – практическая имплементация его стандартов в российской правовой системе в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, которая установила приоритет норм международного права над внутригосударственными правилами. Сравнительный анализ стандартов Приложения 19 с законами и правилами, регулирующими государственную систему управления гражданской авиацией, показывает, что её устройство и содержание весьма далеко от того, что установлено стандартами Приложения 19. Строго говоря, его стандарты диктуют кардинальный пересмотр действующей системы государственного управления гражданской авиацией с тем, чтобы она максимально соответствовала требованиям стандартов Приложения 19. Для разворота системы в его сторону недостаточно опираться исключительно на административный ресурс регулятора. К этому необходимо подключить научные ресурсы, которые, особенно в области юридической науки, фактически отсутствуют. Ещё в начале 90-х наука воздушного права в России низведена под корень.
Между тем без должного научного обоснования переориентации законов и правил воздушного законодательства на новый уровень обеспечения безопасности полётов гражданской авиации в соответствии со стандартами ИКАО невозможно осуществить грамотный и адекватный переход России в новое технологическое, экономическое и правовое измерение в области безопасности полётов. Это позволит России стать полноценным участником процесса глобализации международной аэронавигации, который развивается при активном и деятельном участии ИКАО. Кроме того, без науки не остановить дилетантский, некомпетентный подход к вопросам регулирования обеспечения безопасности полётов. В кругах законодателей широко распространено мнение, что написание законов – плёвое дело. Не зная азов законодательной техники, не понимая суть права и правотворчества, депутаты и сенаторы, не отдавая отчёт в том, к каким последствиям ведёт закон, сработанный по дилетантским представлениям, выступают с законодательными инициативами, которые вместо пользы могут нанести вред делу укрепления безопасности полётов в стране. К такого рода инициативам стоит отнести недавно предложенные группой сенаторов ради внедрения Приложения 19 некоторые изменения в Воздушный кодекс.
Второе Специальное Совещание экспертов группы Управления Безопасностью (SMP/SM/l) в г. Монреаль (Канада) было открыто первым Вице-президентом Аэронавигационной Комиссии г. Andrew H.R. Tiede 13 февраля 2012.
г. Tiede поблагодарил экспертов группы Управления Безопасностью (SMP) и их советников за их участие в работе Панели(SMP). Он также выразил признательность государствам и международным организациям экспертов за разрешение и обеспечение участия их в экспертизе работы SMP. Также он подчеркнул огромный объем работы, выполненный в короткий промежуток времени подгруппами (SMP) в течение последующего периода после проведенного первого рабочего совещания в ноябре 2011 г.
В своем выступлении госпожа Нэнси Дж. Грэм, Директор Аэронавигационного Бюро (ANB) признала, что работа SMP, особенно по разработке Стандартов управления безопасностью Приложения 19 ИКАО, как компонента стандартизации и политики, будет существенным шагом вперед, которое облегчит дальнейшее развитие правил управления безопасностью государствами, поставщиками услуг и операторами авиации общего назначения.
Секретариат готовит третье издание версии Руководства Управления Безопасностью (SMM) (Документ 9859).
В работе группы экспертов управления безопасностью (SMP) ИКАО приняла участие Российская делегация: Член группы экспертов (SMP) ИКАО от РФ заместитель директора ДУБП ОАО «Аэрофлот» к.т.н.Матвеев ГН; Советник эксперта (SMP) ИКАО от РФ заместитель ГД ОАО «Авиатехприемка» д.т.н. Гипич Г.Н. Советник эксперта (SMP) ИКАО от РФ руководитель экспертной группы ТК-034 д.т.н. Куклев Е.А. Советник эксперта (SMP) ИКАО от РФ заместитель директора департамента управления качеством ОАО «ОАК» Дорофеев А.А.
Не так давно мы приступили к публикации серии статей в отношении документов, стандартов, требований, правил и рекомендаций ИКАО. Мы постарались объяснить, что владение общим английским языком в авиационном контексте – это не рекомендация, а требование, которое необходимо выполнять. Сегодня речь пойдет о том, какое место занимают те или иные документы в иерархическом ряду публикаций ИКАО.
Читая немногочисленные статьи российских специалистов, отвечающих за преподавание или тестирование авиационного английского языка, часто натыкаешься на несуразности в тексте, которые могут свидетельствовать о том, что авторы не всегда правильно понимают статус документа, на который они ссылаются. Согласитесь, вам неоднократно попадались на глаза фразы, начинающиеся словами «В соответствии с требованиями Документа ИКАО 9835 – Руководство по внедрению требований ИКАО к владению языком…». Что здесь неправильно?
Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо «построить» документы ИКАО в соответствии с их важностью и статусом. Вот как это видят непосредственно в Международной организации гражданской авиации:
Приложение 3 – Метеорологическое обеспечение международной аэронавигации
Приложение 4 – Аэронавигационные карты
Приложение 5 – Единицы измерения, подлежащие использованию в воздушных и наземных операциях
Приложение 6 – Эксплуатация воздушных судов
Приложение 7 – Национальные и регистрационные знаки воздушных судов
Приложение 8 – Летная годность воздушных судов
Приложение 9 – Упрощение формальностей
Приложение 10 – Авиационная электросвязь
(ТомII – Правила связи, включая правила, имеющие статусPANS)
Приложение 11 – Обслуживание воздушного движения
Приложение 12 – Поиск и спасание
Приложение 13 – Расследование авиационных происшествий и инцидентов
Приложение 14 – Аэродромы
Приложение 15 – Службы аэронавигационной информации
Приложение 16 – Охрана окружающей среды
Приложение 17 – Безопасность
Приложение 18 – Безопасная перевозка опасных грузов по воздуху
Приложение 19 – Управление безопасностью полетов
Документ 4444PANS-ATM – Правила аэронавигационного обслуживания. Организация воздушного движения
Документ 8168PANS-OPS – Правила аэронавигационного обслуживания. Производствополетов воздушных судов
Документ 8400PANS-ABC – Правила аэронавигационного обслуживания. Сокращения и коды ИКАО
Документ 9868PANS-TRG – Правила аэронавигационного обслуживания. Подготовка персонала
Документ 9981PANS-AGA – Правила аэронавигационного обслуживания. Аэродромы
Документ 10066PANS-AIM – Правила аэронавигационного обслуживания. Службы аэронавигационной информации
Документ 10040 – Глобальный план обеспечения безопасности полетов
Документ 7030 –Дополнительные региональные правила. Правила публикуются для соответствующего региона ИКАО и используются при составлении инструкций по производству полетов на аэродромах или по той или иной трассе. Дополнительные региональные правила детализируют содержание документов, имеющих статус PANS.
Выстраивая в своем понимании – ЧТО в авиационном английском является стандартом, что правилом, а что – рекомендацией, следовать надо как раз приведенной иерархии документов ИКАО. Поэтому:
«1.2.9.4 Начиная с 5 марта 2008 года пилоты самолетов, дирижаблей, вертолетов и воздушных судов с системой увеличения подъемной силы, диспетчеры воздушного движения и операторы авиационных станций демонстрируют способность говорить на языке, используемом в радиотелефонной связи, и понимать его на уровне, указанном в требованиях к владению языками, приведенных в добавлении 1».
«1.2.9.6 Начиная с 5 марта 2008 года знание языков пилотами самолетов и вертолетов, диспетчерами воздушного движения и операторами авиационных станций, которые продемонстрировали владение языками на уровне ниже уровня специалистов (уровень 6), официально оценивается через определенные периоды времени в соответствии с продемонстрированным каждым лицом уровнем владения языками».
«5.1.1.1 Стандартная фразеология ИКАО используется во всех случаях, для которых она установлена».
После всего сказанного хочется надеяться, что авторы перестанут ссылаться на «стандарты», якобы изложенные в документе, который находится практически в самом низу иерархического свода документов ИКАО.
Не так давно мы приступили к публикации серии статей в отношении документов, стандартов, требований, правил и рекомендаций ИКАО. Мы постарались объяснить, что владение общим английским языком в авиационном контексте – это не рекомендация, а требование, которое необходимо выполнять. Сегодня речь пойдет о том, какое место занимают те или иные документы в иерархическом ряду публикаций ИКАО.