что включает в себя инициация гчп проектов
Что такое ГЧП. Объясняем простыми словами
ГЧП (государственно-частное партнёрство) — совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях.
В результате такого сотрудничества государство получает функционирующий объект (дорога, школа, электростанция), а предприниматели зарабатывают средства на строительстве и/или последующей эксплуатации объекта.
Первый пример ГЧП в современной России — строительство станции аэрации в московском Южном Бутове в 1998 году немецкой фирмой SHW Holter Wassertechnik. Построенная станция больше 12 лет была в собственности компании, которая получала средства за её эксплуатацию. А потом станцию передали городу.
Также существуют муниципально-частные партнёрства (МЧП): муниципальные образования проводят открытый конкурс на выбор инвестора. ГЧП и МЧП отличаются только масштабами.
Пример употребления на «Секрете»
«Чтобы удержать людей на Дальнем Востоке и в северных регионах, нужно обеспечить им качественные условия жизни. А это означает серьёзные бюджетные вложения в социальную и коммунальную сферы. Конечно, часть может осуществляться на принципах государственно-частного партнёрства. Но всё равно в этом партнёрстве финансовая нагрузка на государство неизбежно будет высокой, так как в этих регионах дорого любое строительство, а рыночный спрос на услуги — не очень большой».
(Руководитель Экспертного совета по промышленной политике Комитета РСПП Моисей Фурщик — о том, как должна развиваться Россия.)
Нюансы
Государственно-частное партнёрство регламентируют два федеральных закона:
Формы ГЧП:
Соглашение о ГЧП защищает вложения инвестора: оно гарантирует возврат денег. Более того, в этом документе прописывают норму доходности. Если она ниже установленного уровня, государство компенсирует разницу.
Концессия — более рискованная для бизнеса форма сотрудничества. Чтобы вернуть деньги, у инвестора есть определённый срок — период действия соглашения. Вложения должны окупиться за счёт взимаемой с пользователей объекта платы.
Главная сфера, где используется государственно-частное партнёрство, — инфраструктура. Это могут быть:
Цифры
Больше всего концессий заключают в коммунально-энергетической сфере (90%). На социальную сферу приходится 7% и всего 3% — на транспортную.
В Москве реализуются по договорам ГЧП более 50 проектов в различных отраслях:
Простыми словами о государственно-частном партнерстве (ГЧП): понятие, плюсы и минусы, история и примеры партнёрства
Что действительно из себя представляет ГЧП? Какими плюсами и минусами эта форма партнёрства обладает? Эксперты нашего издания в этом материале доступно рассказывают обо всех ключевых нюансах государственно-частного партнерства.
Что такое ГЧП?
Государственно-частное партнерство (ГЧП) – это форма сотрудничества государства и бизнеса, основанная на объединении ресурсов и распределении рисков в целях создания инфраструктуры или оказания услуг населению.
ГЧП — эффективный инструмент для создания и обновления инфраструктуры, отсутствие и неудовлетворительное состояние которой влияет на уровень жизни граждан и препятствует успешному экономическому развитию.
Многие сферы (транспорт, образование, здравоохранение, ЖКХ) в России активно развиваются благодаря ГЧП. Широкое внедрение ГЧП связано с необходимостью привлечения инвестиций в проекты, для реализации которых не всегда бывает достаточно бюджетных средств, а также с необходимостью привлекать к реализации инфраструктурных проектов частные компании, которые будут участвовать не только в стадии строительства, но и будут ответственными за весь жизненный цикл объекта инфраструктуры.
Когда появилось ГЧП в мире и как оно работает в других странах?
Впервые термин «ГЧП» упоминался в США в начале 20 века, однако его значение не совсем соответствует современному определению. Под ГЧП понималось прежде всего совместное государственное и частное финансирование образовательных программ. В середине 20 века сфера взаимодействия публичных и частных партнеров стала шире. Впоследствии институт ГЧП приобрел современный облик и позволил государствам реализовывать проекты по созданию и обновлению инфраструктуры.
Российский рынок концессий и ГЧП стал формироваться немного позднее, чем во многих других странах. Например, в Индии и Германии это происходило с начала 2000-х годов, а в Великобритании, Канаде и Австралии – еще в 1990-х.
Принято считать, что современное очертание ГЧП появилось в Великобритании в 1992 году – благодаря программе Private Finance Initiative (PFI, дословно – «инициатива по частному финансированию»). Основной задачей было снизить издержки бюджета. Позже на первом плане оказался другой принцип – эффективность. За несколько лет до появления программы PFI похожую концепцию опробовали австралийцы. Именно эти государства – Великобритания и Австралия – к настоящему времени используют ГЧП наиболее активно.
Франция также активно реализует проекты ГЧП для создания и обновления инфраструктуры. Например, всем известная Эйфелева башня тоже связана с ГЧП. В 2005 году компания SETE (la Société d’Exploitation de la Tour Eiffel) заключила контракт с мэрией Парижа для изменения внешнего вида Эйфелевой башни и ее обслуживания. Прибыль по этому проекту за первые четыре года реализации значительно увеличилась и составила €65,7 млн.
В целом наличие или отсутствие проектов ГЧП в той или иной стране зависит от двух основных факторов. Первый – заинтересованность государства в развитии этого инструмента, второй – экономическая ситуация. Если наблюдается профицит бюджета, строить и развивать инфраструктуру зачастую можно и за бюджетные деньги без участия инвесторов. Однако профицит бюджета – скорее исключение из общего правила.
В мире есть разные модели ГЧП и особенности их использования в тех или иных государствах. Например, в Австралии доминируют региональные проекты: у каждого штата собственная политика. Самая распространенная схема – это модель Design, Build, Finance and Operate (DBFO, дословно – «проектирование, строительство, финансирование и эксплуатация»). Российское законодательство о концессиях и ГЧП предусматривает реализацию проектов на основании модели BTO (Build — Transfer — Operate), либо BOT (Build — Operate — Transfer), либо BOO (Build — Own — Operate), когда на основании соглашения о ГЧП собственность остается у частного партнера. Модель BTO и BOT предполагает строительство и эксплуатацию объекта инвестором с передачей его в собственность государству (в случае концессий собственность передается сразу после создания объекта, в случае соглашений о ГЧП — обычно по окончании соглашения).
Становление ГЧП в России имеет свои отличительные черты в силу определенных исторических и социально-экономических предпосылок.
Открытие железной дороги между Петербургом и Царским Селом, июль 1837
Отголоски этого механизма появились в отечественном государственном управлении еще в конце 19 века. Один из первых крупных концессионных проектов по строительству железнодорожной ветки из Петербурга в Царское Село был запущен при Николае I: государство в целях реализации проекта обеспечило инвестора земельным участком и соответствующими гарантиями. Похожим образом функционируют проекты ГЧП и сегодня: по действующему законодательству публичный партнер принимает на себя обязательства по предоставлению земельного участка и определенных гарантий для частного партнера.
Существует позиция о том, что в качестве отправной точки развития ГЧП в современной России можно считать 2004 год, когда утвердили и сформировали Совет по конкурентоспособности при Председателе Правительства РФ. К числу задач данного органа относилось налаживание сотрудничества органов власти и бизнес-сообщества. Аналогичные консультативные органы стали формироваться в министерствах и ведомствах, в том числе в субъектах РФ. Уже впоследствии подготовили законодательную базу для основных моделей проектного сотрудничества государства и бизнеса (закон № 115-ФЗ о концессионных соглашениях и закон № 224-ФЗ о ГЧП). В настоящее время наиболее распространенной формой ГЧП, основанной на принципах взаимного распределения рисков, софинансирования капитальных и операционных затрат со стороны инвестора, а также повышения качества оказываемых услуг является именно концессия. По данным Минэкономразвития РФ, в период с 2005 по 2020 год в России заключено более 3 000 концессионных соглашений.
Плюсы и минусы
Основной плюс ГЧП состоит в том, что результаты сотрудничества государства и бизнеса может увидеть и ощутить на себе каждый. Мы ежедневно пользуемся услугами в сфере транспорта, здравоохранения, образования и других областях. Качество инфраструктуры так или иначе влияет на нашу жизнь, поэтому постоянное обновление старых и создание новых объектов – залог успешного развития страны. Специфика ГЧП позволяет государству получить готовый объект в собственность при минимальных затратах. При этом благодаря инструментам ГЧП возможно пользоваться компетенцией и опытом частной стороны. К тому же проект ГЧП предполагает эксплуатацию инвестором инфраструктурного объекта и оказание им соответствующих услуг населению с применением современных методов и технологий, что зачастую менее эффективно в случае выполнения этих задач самим государством.
При нехватке бюджетных средств государство получает готовый для использования объект в кратчайшие сроки. Более того, отсутствует необходимость в проведении отдельных тендерных процедур для каждого этапа проекта: проектирования, строительства, эксплуатации. Вместо этого отбор частного партнёра или концессионера производится один раз на весь срок проекта.
Минусов у ГЧП практически нет, можно отметить лишь один нюанс: инфраструктура – это территория преимущественно больших и длинных денег. В связи с этим подготовка и согласование проектов ГЧП может длиться не один год. Некоторые инфраструктурные проекты находятся на согласовании государственных органов годами и из-за этого в ходе подготовки могут изменить свою юридическую конструкцию (например, с проекта ГЧП на госзаказ).
Таким образом, вектор развития ГЧП зависит от нескольких составляющих: наличия качественных институциональных механизмов, сильных стратегических инвесторов-предпринимателей и потенциала государственного сектора. По мнению большинства участников рынка, тормозит развитие ГЧП в России не отсутствие потенциальных инвесторов и даже не отсутствие совершенного законодательства. Главная причина застоя отрасли – консерватизм некоторых чиновников.
Критика ГЧП
ГЧП периодически подвергается критике со стороны ФАС. Антимонопольные органы пытаются признать «скрытыми» госзакупками некоторые концессионные соглашения по необоснованным причинам. Об этом мы уже рассказывали ранее.
Также к инструментам ГЧП скептически относятся отдельные представители государственных органов в регионах. Они не видят существенной разницы между реализацией проекта по механизму ГЧП и посредством госзаказа. Некоторые чиновники для создания инфраструктурных объектов выбирают второй путь, поэтому в субъектах до сих пор присутствует нехватка современных больниц, школ, дорог, аэропортов и др.
Самые яркие примеры ГЧП в России
ГЧП в России является достаточно молодым институтом, но за время его существования инфраструктурный рынок стал свидетелем ряда крупных и значимых в масштабах всей страны проектов. Они оказали влияние на развитие отечественной инфраструктуры и потребовали применения новых подходов к структурированию и финансированию сделок. Самые капиталоемкие и во многом определяющие вектор развития ГЧП – транспортные проекты (преимущественно авто- и железнодорожные).
Крупнейшее на сегодня концессионное соглашение заключено в 2018 году по строительству железнодорожной линии Элегест – Кызыл – Курагино на 192,4 млрд руб. Второе место по стоимости проекта занимает строительство автодорожного обхода Тольятти с мостом через Волгу за 120,8 млрд руб. Замыкает тройку крупнейших другой железнодорожный проект – по созданию линии Обская – Салехард – Надым Северного широтного хода стоимостью 113 млрд руб.
Автодорожный обход Тольятти с мостом через Волгу
Указанные концессии и еще несколько из числа самых масштабных запущены в порядке частной инициативы по предложению инвестора, в то время как в других странах инициатива запуска таких проектов чаще исходит от публичной стороны.
Проекты в транспортной сфере доминируют не только в российской практике. Например, среди крупнейших сделок США также преобладают проекты по строительству и реконструкции дорог. Это происходит в силу капиталоемкости и особой значимости транспортных проектов для развития инфраструктуры страны в целом. Будучи не столь распространенными, как, например, проекты ГЧП в коммунальной сфере, они во многом формируют облик отечественного рынка.
Перспективные направления в сфере ГЧП
Одним из перспективных направлений в сфере ГЧП является область информационных технологий. Пока в России в сфере ИТ реализуется единственный проект на основании соглашения о ГЧП. Он связан с созданием системы цифровой маркировки товаров.
Запуск «цифровых» концессий и соглашений о ГЧП – одно из будущих направлений развития инфраструктурного рынка. Сейчас в этой сфере запланированы как минимум две крупные инициативы: по созданию федеральной автоматизированной системы весогабаритного контроля (АСВГК, ориентировочная стоимость проекта – 63 млрд руб.) и системы мониторинга санкционных грузов.
Также особый интерес вызывают проекты, связанные с внедрением искусственного интеллекта в систему здравоохранения. Их реализация позволит вывести медицину в России на новый уровень.
К сожалению, текущее снижение экономической активности из‑за пандемии и падения цен на нефть приведет к сокращению количества и объема запускаемых инфраструктурных проектов в среднесрочной перспективе. Но это не повод способствовать стагнации отрасли. Наоборот, партнерство государства и бизнеса сейчас – та самая «вакцина», которая сможет помочь экономике восстановиться и выйти на качественно иной уровень. Бизнес будет активно способствовать выходу страны из кризиса, поэтому должны быть созданы условия для успешного развития сферы ГЧП. Она нуждается в постоянном обновлении и в совершенствовании нормативной базы. Открытость, гибкость и еще раз гибкость в отношениях сторон ГЧП – главный принцип законотворческой деятельности. Законодательство должно открывать для обеих сторон (государства и бизнеса) возможность достичь условий, которые были бы им максимально выгодны. Тогда можно говорить о ГЧП и его положительных результатах.
Партнёрство государства и бизнеса сейчас – это в первую очередь колоссальная экономия ресурсов (времени и бюджета) для публичной стороны. ГЧП для инвестора – гарантия того, что вложенные деньги окупятся, пусть и в долгосрочной перспективе.
4.1. Концессионные соглашения и соглашения о государственно-частном партнерстве: основные характеристики
На федеральном уровне предусмотрены следующие формы ГЧП:
Концессионные соглашения и СГЧП – это гражданско-правовые договоры, заключаемые между публично-правовым образованием (РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием) и частной стороной на длительный срок.
Предмет таких соглашений – создание, строительство и (или) реконструкция [4] частной стороной объекта соглашения (объекта инфраструктуры, например, автомобильной дороги, транспортного объекта, объекта здравоохранения, образования, спорта), получение частной стороной прав на объект, а также эксплуатация и техническое обслуживание стороной (определяемой в зависимости от формы ГЧП и распределения обязанностей сторон) данного объекта в течение срока, установленного соглашением.
В качестве объекта соглашения по общему правилу выступает недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной соглашением. Есть одно исключение, когда возможно заключение соглашений в отношении только движимого имущества. Объектами таких соглашений могут быть объекты ИТ – программы для ЭВМ, базы данных, информационные системы (в том числе государственные) и (или) сайты в сети «Интернет» или других сетях, в состав которых входят такие программы для ЭВМ и (или) базы данных, либо совокупность указанных объектов, либо объекты ИТ и технические средства обеспечения функционирования объектов ИТ. Исчерпывающий перечень возможных объектов соглашения определён, соответственно, в ст. 4 закона № 115-ФЗ и ст. 7 закона № 224-ФЗ (подробнее см. раздел 4.3).
Заключение концессионных соглашений и СГЧП по общему правилу осуществляется [5] :
В рамках частной инициативы частная сторона подаёт предложение, включающее в себя среди прочих документов проект соглашения. Указанное предложение после его согласования с публичной стороной размещается на сайте торгов для приёма заявок от иных интересантов. В случае отсутствия иных заинтересованных в проекте лиц соглашение заключается с инициатором без проведения конкурса. В случае поступления заявок от третьих лиц проводится конкурс по общим правилам.
Необходимые для реализации проекта земельные участки передаются частной стороне отдельно, во исполнение заключённых концессионных соглашений, СГЧП. Как правило, речь идёт о договоре аренды, заключаемом без торгов (пп. 23 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ).
В связи с устоявшейся практикой применения концессионные соглашения в настоящее время выступают наиболее предсказуемым инструментом для долгосрочных инвестиций. Тем не менее СГЧП также являются перспективной формой взаимодействия государства и бизнеса в связи с отдельными преимуществами перед концессионными соглашениями – например, по СГЧП объект соглашения по общему правилу находится в собственности частной стороны, в то время как по концессионному соглашению объект поступает в публичную собственность, по СГЧП частная сторона вправе выполнять только техническое обслуживание объекта, передав эксплуатацию публичной стороне, что особенно актуально для образовательных проектов, проектов в отношении объектов здравоохранения.
Таблица 26. Основные различия между концессионным соглашением и СГЧП
Одним из возможных и наиболее перспективных направлений использования концессий и СГЧП, помимо реализации крупных, как правило, транспортных проектов, является создание социальной и дорожной инфраструктуры при КРТ.
Следует отметить, что отсутствие у частного лица в договоре о КРТ обязательства по созданию социальных объектов позволяет решить одну из основных проблем – удорожание стоимости жилья в связи с дополнительными расходами на строительство.
Ключевыми характеристиками концессионных соглашений и СГЧП являются следующие аспекты:
Научно-
образовательный
портал IQ
ГЧП для ЖКХ, и не только
— В чем основное предназначение ГЧП? Почему именно такая организационная форма предлагается к ряду проектов?
— Очевидное достоинство ГЧП — это возможность привлечь финансовые ресурсы частного сектора в сферы, развитие которых находится в ведении государства, но требует колоссальных расходов, которые намного превосходят возможности бюджета. Это почти все инфраструктурные объекты, а также стратегические объекты, которые не могут быть переданы в частную собственность. Проекты ГЧП также реализуются в таких сферах, как ЖКХ, медицинские услуги, образование, спорт и туризм — т.е. в социально ориентированных отраслях, интересных бизнесу при определенных условиях: например, когда государство строит необходимую инфраструктуру за счет бюджетных средств. В жилищном строительстве — это, в первую очередь, дорогостоящее подведение коммунальной и энергетической инфраструктуры, что является серьезным финансовым и административным барьером для активизации строительства жилья в стране. В кризис, когда произошло сокращение доходной части федерального и региональных бюджетов, механизмы ГЧП для обеспечения финансирования капиталоемких долгосрочных проектов стали особенно актуальны. При этом ГЧП должно рассматриваться не только как инвестиционный механизм, но и как способ сократить и оптимизировать расходы бюджета, а также повысить качество реализации инвестиционных проектов и предоставляемых впоследствии на их базе общественных услуг.
— Есть ли различия между российской и зарубежной практикой реализации ГЧП-проектов (момент возврата инвестиций, гарантии государства и т.п.)?
— В России, как и странах Восточной Европы, преобладают проекты по развитию транспортной инфраструктуры. В развитых странах — небольшие проекты по развитию социальных отраслей. Хотя и в этих государствах развитие рынка ГЧП-проектов начиналось с инфраструктуры. С точки зрения развития законодательства и гарантий инвесторам Россия не уступает многим странам мира. Например, во всем мире коммерческие риски проекта несут частные инвесторы, а в России их готово брать на себя государство. Так было, например, в проектах ГЧП Санкт-Петербурга. Это создает интерес к российским проектам ГЧП со стороны международных инвесторов, но большинство из них не спешило инвестировать даже до кризиса. Сказывается сформированный на Западе имидж России как «рисковой» страны, хотя иностранные капиталы текут и в страны с несравнимо более высокими рисками для инвесторов. Здесь необходимо менять ситуацию с государственным имиджем России.
— Проекты ГЧП требуют, как правило, серьезных госвложений, прежде чем начнет вкладывать свои деньги частный сектор. Здесь появляется момент риска. Государство вложилось, а частник не пришел. Или пришел, но плохой, не способный обеспечить выполнение задач проекта. Как избежать потерь общественных средств, обеспечить эффективное их использование?
— Эффективность проекта ГЧП во многом зависит от качества его подготовки. Поскольку такие проекты долгосрочные, большую роль играет определение наиболее значительных рисков, разработка мер по их снижению, а также распределения рисков между участниками проекта. Проект должен быть адаптирован под соответствующую местную, региональную специфику, готовые типовые решения могут не сработать в конкретной ситуации. Цели проекта должны быть непротиворечивыми и взаимодополняющими для государственной и частной сторон. Безусловно, договор по проекту должен быть грамотно юридически структурирован, должны быть прописаны возможные санкции и механизмы урегулирования потенциальных конфликтов между сторонами соглашения. И, конечно, отбор проектов должен производиться на конкурсной основе.
— ВЭБ выдвинул идею создания рынка ГЧП-проектов. Как вы к этому относитесь? Как эту идею можно реализовать, и чего ей сейчас не хватает?
— Создание проектного рынка — это одна из основных задач, которая должна быть решена для активного развития ГЧП в России. Пока о сформированном рынке говорить рано: предложение проектов в области транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, инфраструктуры туризма, других отраслей городского хозяйства на сегодня крайне мало. Связано это с тем, что в рамках действующего законодательства ответственность за развитие проектного предложения несут органы государственного и муниципального управления. Они отвечают за то, чтобы организовать подготовку и проведение конкурсов, выбрать частных инвесторов, которые могли бы участвовать в развитии соответствующих проектов инфраструктуры. Однако большинство регионов в нынешних условиях не способны выделить средства на подготовку проектов. Следовательно, возникает задача, связанная с бюджетным обеспечением деятельности администраций субъектов РФ по подготовке проектов ГЧП, например, за счет средств Инвестиционного фонда РФ. Либо, как вариант, возможно привлечение в разработку проектов средств частных инвесторов.
Еще один важный момент заключается в снижении барьеров и, как бы это не казалось странным, конкуренции для входа бизнеса на этот рынок. Для формирования действительно массового рынка проектов ГЧП, конкуренцию целесообразно развивать не за проекты на этапе их подготовки и отбора, а за эксплуатацию уже построенных объектов. Помимо активизации проектного рынка за счет привлечения частных средств это повысит качество исполнения проектов, а в случае неэффективной реализации даст возможность замены инвестора или оператора. Подобная модель работает в Великобритании.
— Как вообще обстоит дело с финансированием проектов ГЧП в России? Есть, например, такая часто используемая за рубежом форма, как проектное финансирование. Как она себя чувствует на нашей почве?
— Проектное финансирование считается эффективным механизмом реализации проектов государственно-частного партнерства. Но это понятие не эквивалентно понятию «финансирование проекта»: проекты могут финансироваться и за счет других схем и инструментов. Основное преимущество проектного финансирования в том, что оно позволяет привлекать крупные международные инвестиции, в том числе и за счет обеспечения политической, государственной поддержки. Для России это актуально. Пока проектное финансирование больше востребовано в ТЭК: это масштабные инфраструктурные проекты, как, например, нефтегазовый проект «Сахалин-2» — крупнейший в России пример проектного финансирования.
В чем главная проблема развития проектного финансирования и в целом финансирования проектов ГЧП? В России пока не сформирована культура стратегического планирования социально-экономического развития территорий и страны в целом, что является важнейшим условием при принятии решения о финансировании долгосрочных проектов. Базовый риск заключается в вопросе: а будет ли государство, регион или муниципалитет исполнять взятые обязательства в долгосрочной перспективе? Средний срок реализации инфраструктурного проекта составляет от 5 до 15 лет, бывает и больше. За это время как минимум один раз в стране произойдет смена политической элиты, что не исключает пересмотра государственных экономических приоритетов, условий соглашений и т.д. В связи с этим государство должно принимать на себя определенные риски, становясь ответственным участником соглашений ГЧП. Прежде всего, это риски, связанные с досрочным прекращением контракта. Это риски, связанные с трафиком, в случае, если реализуются параллельные транспортные проекты. Риски, связанные с использованием построенных объектов, если частный инвестор строит, например, объекты социальной инфраструктуры. Риски, связанные с изменением стоимости обменного курса, если привлечены средства в валюте, а также риски, связанные с изменением условий рефинансирования проекта, которые не зависят от частного инвестора.
Поэтому необходимо развитие инструментов страхования проектов от рисков, в первую очередь, связанных с исполнением обязательств органами государственного и муниципального управления. В случае, если такие механизмы будут созданы, станет существенно проще привлекать средства международных институциональных инвесторов, а также средства пенсионных фондов Российской Федерации. То же самое относится к проблеме удорожания проекта: если проект удорожается, то в конечном итоге или за это расплачивается потребитель, или его должно субсидировать государство.
— Кто чаще выступает инициатором ГЧП-проектов у нас в регионах? Вообще, удачные ГЧП-проекты в регионах встречаются?
— На Западе инициатором таких проектов выступает, как правило, бизнес, исходящий из своих планов стратегического развития на определенных территориях или в тех или иных сегментах экономики. В России главный инициатор проектов ГЧП — органы власти. В большинстве регионов государственно-частное партнерство пока находится на начальном этапе становления. Неверное представление о ГЧП и его возможностях зачастую имеет не только региональный бизнес, но органы власти. Отсюда проблемы с правовым обеспечением проектов, плохо структурированные соглашения, малоинтересные для инвесторов экономические модели и допустимые финансовые механизмы.
Тем не менее, процесс развивается: в десяти субъектах РФ уже приняты региональные законы о ГЧП. Среди успешных региональных проектов, прежде всего, получили известность проекты Санкт-Петербурга: строительство Западного скоростного диаметра, Орловского тоннеля, реконструкция аэропорта «Пулково». Один из крупнейших текущих проектов, реализуемых на принципах ГЧП — «Урал промышленный — Урал полярный» с объемом инвестиций 543 млрд руб. Значительная часть этих средств будет привлечена из внебюджетных источников. Некоторые реализуемые и готовящиеся проекты ГЧП регионального и муниципального уровней мы планируем представить на Форуме Регионов России «Государственно-частное партнерство в комплексном развитии территорий», в рамках презентаций представителей различных федеральных округов.
— А что у нас с законодательной базой? Все ли в порядке с правовой точки зрения, или, может быть, каких-то сферах существуют правовые пробелы?
— Закон о концессиях, имеющий прямое отношение к ГЧП, принят в России почти пять лет назад. За прошедшие годы в него вносились поправки, т.к. он изначально содержал ряд положений, которые ограничивают его применение. Это всем известные положения, такие как, обязательное использование типовых соглашений при подготовке договора концессии, запрет на перемену лиц по концессионному соглашению путем уступки требования или перевода долга до момента ввода объекта в эксплуатацию долга и другие юридические моменты, препятствующие привлечению финансирования в развитие крупных концессий. Концессиональные проекты, которые должны впоследствии окупаться за счет оказания платных услуг, рассматриваются как модель ГЧП. Причем, сегодня это консервативная модель, и пока она не может считаться инструментом для полноценного развития инфраструктуры. Закон о концессиях, безусловно, требует дальнейшей доработки.
Консервативные экономические модели ГЧП, которые не поддерживают развитие государственно-частного партнерства — это в целом большая проблема России в этой сфере. Например, один из ключевых критериев использования средств Инвестиционного фонда в инфраструктурных проектах — бюджетная эффективность. В рамках такой модели как параллельное финансирование, государство создает инфраструктуру, а бизнес осуществляет строительство производственных объектов, которые в будущем должны сгенерировать достаточно доходов бюджета, чтобы окупить затраты. Такая предпосылка предполагает эффективное использование бюджетных средств, но в то же время ставит массовое развитие инфраструктурных проектов в зависимость от возможностей бюджета: возникает риск, что в какой-то момент времени у государства не окажется необходимых средств на дальнейшее развитие проекта.
Решение проблемы может быть достигнуто на уровне регионального и муниципального законодательства за счет принятия экономической модели ГЧП, заложенной в модельном законе «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства». Его разработал подкомитет по ГЧП Комитета по экономической политике и предпринимательству Госдумы РФ. В рамках этой модели частный инвестор может вкладываться как в создание промышленных объектов, так и в строительство инфраструктуры. При этом возвращение инвестиций, в том случае идет не только за счет тарифов, но и за счет будущих доходов или экономии средств бюджета — например, на содержание школ или больниц, которые начинают эксплуатироваться более эффективно и оптимизировать издержки.
Что касается правового поля в сфере ГЧП, то в целом оно сформировано и, как, я уже сказал, практически не уступает зарубежным странам. Вместе с тем, большой минус в том, что наше законодательство не содержит специальных положений, целенаправленно регулирующих тот или иной аспект реализации проектов ГЧП. Не закреплено законодательно даже само определение государственно-частного партнерства, что можно было бы сделать в рамках принятия федерального закона или нормативного акта о ГЧП. Ряд реализуемых мегапроектов Инвестиционного фонда РФ достаточно условно можно отнести к проектам ГЧП, в первую очередь, по причине значительного государственного влияния на бизнес-структуры, участвующие в этих проектах — «Газпром», РЖД, «Внешэкономбанк». Необходимо смещать акценты с мегапроектов, где на стороне инвестора участвуют крупные государственные компании, к проектам подлинно государственно-частного партнерства, используя управленческие навыки и опыт частного сектора для повышения качества и эффективности проектов.